ΙΣΤΟΡΙΚΟ ΝΤΟΚΟΥΜΕΝΤΟ: Η ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΑ ΤΟΥ ΣΤΕ ΓΙΑ ΤΗΝ ΣΥΜΦΩΝΙΑ ΤΩΝ ΠΡΕΣΠΩΝ
Αριθμός 199/2018
Η Επιτροπή Αναστολών του Συμβουλίου της Επικρατείας
(άρθρο 52 του π.δ/τος 18/1989, όπως ισχύει)
-----------------------
Συνεδρίασε σε συμβούλιο στις 13 Ιουλίου 2018, με την εξής σύνθεση: Αθ. Ράντος, Αντιπρόεδρος, Προεδρεύων, ελλείποντος Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας, Δ. Σκαλτσούνης, Β. Ραφτοπούλου, Σύμβουλοι. Γραμματέας η Ελ. Γκίκα.
Για να αποφασίσει σχετικά με την από 28ης Ιουνίου 2018 αίτηση:
των: 1. Πανελλήνιας Ομοσπονδίας Πολιτιστικών Συλλόγων ***
κατά του Υπουργού Εξωτερικών, **
Με την αίτηση αυτή οι αιτούσες επιδιώκουν να ανασταλεί η εκτέλεση της από 17.6.2018 διοικητικής πράξεως υπογραφής από τον Υπουργό Εξωτερικών της Τελικής Συμφωνίας για την επίλυση των διαφορών, οι οποίες περιγράφονται στις αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών 817 (1993) και 845 (1993), τη λήξη της Ενδιάμεσης Συμφωνίας του 1995 και την εδραίωση στρατηγικής εταιρικής σχέσης μεταξύ των μερών και κάθε άλλης, αμέσως ή εμμέσως, συναφούς προγενέστερης ή μεταγενέστερης πράξεως ή παραλείψεως, καθώς και πράξεως εκτελέσεως.
Κατέθεσαν: α) το από 13 Ιουλίου 2018 υπόμνημά του ο *, ατομικά και ως νόμιμος εκπρόσωπος 1) του συνασπισμού πολιτικών κομμάτων και κινήσεων με την επωνυμία * και β) το από 16 Ιουλίου 2018 υπόμνημά της * .
Κατά τη συνεδρίασή της η Επιτροπή άκουσε τον εισηγητή, Σύμβουλο Δ. Σκαλτσούνη.
Κατόπιν η Επιτροπή άκουσε την πληρεξούσια των αιτουσών, η οποία ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και την αντιπρόσωπο του Υπουργού, η οποία ζήτησε την απόρριψή της.
Επίσης, άκουσε τις απόψεις που εξέθεσαν οι παρατηρητές, εκ μέρους των αιτουσών: ***
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο ν Ν ό μ ο
1. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση, για την άσκηση της οποίας καταβλήθηκε το νόμιμο παράβολο *, ζητείται να ανασταλεί η εκτέλεση «1. της από 17.6.2018 διοικητικής πράξεως υπογραφής από τον Υπουργό Εξωτερικών της Τελικής Συμφωνίας για την επίλυση των διαφορών οι οποίες περιγράφονται στις αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών 817 (1993) και 845 (1993), τη λήξη της Ενδιάμεσης Συμφωνίας του 1995 και την εδραίωση στρατηγικής εταιρικής σχέσης μεταξύ των μερών [όπου αναφερόμενο μέρος η Ελληνική Δημοκρατία και μη αναφερόμενο, αλλά περιγραφόμενο, μέρος η «πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας» (πΓΔΜ)], 2. Κάθε άλλης, αμέσως ή εμμέσως, συναφούς προγενεστέρας ή μεταγενεστέρας πράξεως ή παραλείψεως, καθώς και πράξεως εκτελέσεως και ιδίως: α. της κατατεθείσας στη Βουλή διοικητικής πράξεως με την μορφή επιστολής προς τον Γενικό Γραμματέα του ΝΑΤΟ με την οποία ο Υπουργός Εξωτερικών δηλώνει ότι συναινεί στην έναρξη διαδικασίας διαπραγμάτευσης για την ένταξη της πΓΔΜ στη Συμμαχία, β. της κατατεθείσας στη Βουλή διοικητικής πράξεως με την μορφή επιστολής προς τον Πρόεδρο του Συμβουλίου της ΕΕ με την οποία ο Υπουργός Εξωτερικών δηλώνει ότι συναινεί στην έναρξη διαδικασίας διαπραγμάτευσης για την ένταξη της πΓΔΜ στην ΕΕ». Κατά των ανωτέρω έχει ασκηθεί και αίτηση ακυρώσεως, για την εκδίκαση της οποίας ορίστηκε δικάσιμος ενώπιον της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας η 7η.12.2018.
2. Επειδή, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, μετά τη διάλυση της Σοσιαλιστικής Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γιουγκοσλαβίας, η πρώην Σοσιαλιστική Δημοκρατία της Μακεδονίας, ζήτησε να ενταχθεί στον ΟΗΕ ως «Δημοκρατία της Μακεδονίας». Από την ελληνική κυβέρνηση εκφράσθηκαν αντιρρήσεις σχετικά με την ονομασία αυτή. Με την απόφαση 817 (1993) του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών, αφού ελήφθη υπόψη η διαφωνία που προέκυψε σε σχέση με το όνομα του υπό ένταξη κράτους, προτάθηκε στη Γενική Συνέλευση να γίνει αποδεκτή η αίτηση ένταξης στα Ηνωμένα Έθνη του εν λόγω κράτους, αναφερομένου προσωρινά και για όλους τους σκοπούς εντός του ΟΗΕ ως «Πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας» [πΓΔΜ], μέχρι την οριστική διευθέτηση του ζητήματος της ονομασίας. Με την απόφαση 845 (1993), το Συμβούλιο Ασφαλείας προέτρεψε τις δύο πλευρές να συνεχίσουν τις προσπάθειές τους για ταχεία διευθέτηση του ζητήματος. Στο πλαίσιο αυτό, στις 13 Σεπτεμβρίου 1995 υπεγράφη στη Νέα Υόρκη από τους Υπουργούς Εξωτερικών των δύο κρατών Ενδιάμεση Συμφωνία, η οποία τέθηκε σε ισχύ στις 13 Οκτωβρίου του ίδιου έτους, σύμφωνα με το άρθρο 23 αυτής. Με τη συμφωνία αυτή επιβεβαιώθηκαν τα υπάρχοντα διεθνή σύνορα μεταξύ των δύο κρατών ως διαρκή και απαραβίαστα (άρθρο 2), απαγορεύθηκε η χρήση του συμβόλου του ήλιου της Βεργίνας στη σημαία της πΓΔΜ (άρθρο 7 παρ. 2, σε συνδυασμό με την συνημμένη στο κείμενο της συμφωνίας από 13 Σεπτεμβρίου 1995 επιστολή του Υπουργού Εξωτερικών της Ελλάδας), συμφωνήθηκε η συνέχιση των διαπραγματεύσεων σχετικά με την ονομασία του κράτους της πΓΔΜ (άρθρο 5) και ανέλαβε η Ελληνική Δημοκρατία να μην αντιταχθεί σε αίτηση εισδοχής ή στη συμμετοχή της πΓΔΜ ως μέλους σε διεθνείς, πολυμερείς και περιφερειακούς οργανισμούς και θεσμούς στους οποίους η Ελληνική Δημοκρατία είναι μέλος, εκτός εάν -και στο μέτρο που- η πΓΔΜ πρόκειται να αναφέρεται στους οργανισμούς αυτούς με άλλο όνομα από το ορισθέν στην 817 (1993) απόφαση του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ (άρθρο 11 παρ. 1). Τέλος, τα μέρη συμφώνησαν ότι η εξελισσόμενη οικονομική ανάπτυξη της πΓΔΜ θα πρέπει να υποστηριχθεί μέσω της διεθνούς συνεργασίας, όσο το δυνατόν περισσότερο μέσω στενής σχέσης της πΓΔΜ με τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο και την Ευρωπαϊκή Ένωση (άρθρο 11 παρ. 2). Στη σύνοδο κορυφής του Οργανισμού της Συνθήκης του Βόρειου Ατλαντικού (ΝΑΤΟ) στις 2 και 3 Απριλίου 2008 στο Βουκουρέστι, η Ελληνική Κυβέρνηση δεν συναίνεσε στην υποψηφιότητα της πΓΔΜ, γεγονός που κρίθηκε αντίθετο προς το άρθρο 11 παρ. 1 της Ενδιάμεσης Συμφωνίας από το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης (απόφαση της 5.12.2011).
3. Επειδή, στις 17 Ιουνίου 2018 υπεγράφη στις Πρέσπες από τους Υπουργούς Εξωτερικών των δύο κρατών κείμενο «Τελική[ς] Συμφωνία[ς] για την επίλυση των διαφορών οι οποίες περιγράφονται στις αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών 817 (1993) και 845 (1993), τη λήξη της Ενδιάμεσης Συμφωνίας του 1995 και την εδραίωση στρατηγικής εταιρικής σχέσης μεταξύ των μερών». Με τη συμφωνία αυτή ορίζεται ως επίσημο όνομα του δεύτερου μέρους το όνομα «Δημοκρατία της Βόρειας Μακεδονίας», εν συντομία δε «Βόρεια Μακεδονία», ως ιθαγένεια η «Μακεδονική/πολίτης της Δημοκρατίας της Βόρειας Μακεδονίας» και ως γλώσσα η «Μακεδονική Γλώσσα» (άρθρο 1 παρ. 3), επιβεβαιώνεται δε το υφιστάμενο κοινό σύνορο ως ισχυρό και απαραβίαστο διεθνές σύνορο (άρθρο 3). Για τη θέση σε ισχύ της συμφωνίας, αποφασίστηκε να ακολουθηθούν ορισμένα στάδια, πρώτα από το δεύτερο μέρος (κύρωση της συμφωνίας από το κοινοβούλιο, ενημέρωση της Ελληνικής Δημοκρατίας, δημοψήφισμα, εφόσον τούτο αποφασιστεί, συνταγματικές τροποποιήσεις μέχρι το τέλος του 2018, ενημέρωση της Ελληνικής Δημοκρατίας επί όλων των ανωτέρω) και στη συνέχεια από την Ελληνική Δημοκρατία (κύρωση της συμφωνίας) [άρθρο 1 παρ. 4]. Τα μέρη μετά την ολοκλήρωση των εσωτερικών τους διαδικασιών οφείλουν να ενημερώσουν σχετικά το ένα το άλλο γραπτώς εντός δύο εβδομάδων (άρθρο 20 παρ. 3). Η συμφωνία τίθεται σε ισχύ κατά την ημερομηνία λήψεως της τελευταίας γνωστοποίησης από το οικείο μέρος (άρθρο 20 παρ. 3). Στο άρθρο 20 παρ. 4 προβλέπονται τα εξής: Το άρθρο 8 παρ. 5 θα εφαρμόζεται προσωρινά, ενόσω εκκρεμεί η θέση σε ισχύ της παρούσας Συμφωνίας. Εάν η Συμφωνία δεν τεθεί σε ισχύ, αυτή, στο σύνολό της και ως προς τις διατάξεις της ξεχωριστά, δεν θα έχει περαιτέρω ισχύ ή εφαρμογή, προσωρινή ή άλλη, και δεν θα δεσμεύει οποιοδήποτε από τα μέρη με οποιονδήποτε τρόπο. Στο εν λόγω άρθρο 8 παρ. 5 προβλέπεται η συγκρότηση Κοινής Διεπιστημονικής Επιτροπής Εμπειρογνωμόνων προκειμένου να εξεταστούν και να αναθεωρηθούν, εφόσον θεωρηθεί κατάλληλο, σχολικά εγχειρίδια και βοηθητικό σχολικό υλικό. Τέλος, αναφορικά με τις διαδικασίες ένταξης του δεύτερου μέρους στην Ευρωπαϊκή Ένωση και το ΝΑΤΟ, η Ελληνική Δημοκρατία ανέλαβε, με τη λήψη της γνωστοποίησης της κύρωσης της συμφωνίας από το κοινοβούλιο του δεύτερου μέρους, να γνωστοποιήσει αφενός στον Πρόεδρο του Συμβουλίου της ΕΕ αφετέρου στον Γενικό Γραμματέα του ΝΑΤΟ ότι υποστηρίζει την έναρξη ενταξιακών στην ΕΕ διαπραγματεύσεων και την πρόσκληση ένταξης του δεύτερου μέρους στο ΝΑΤΟ, αντίστοιχα, επιφυλασσόμενη να φέρει προς κύρωση το Πρωτόκολλο για την ένταξη του δεύτερου μέρους στο ΝΑΤΟ μετά την ολοκλήρωση και των συνταγματικών τροποποιήσεων στο Σύνταγμα του δεύτερου μέρους (άρθρο 2 παρ. 4).
4. Επειδή, στο άρθρο 52 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8), όπως ισχύει, ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: «4. Με εντολή του Προέδρου ή του εισηγητή της υποθέσεως αντίγραφα της αιτήσεως αναστολής, της αιτήσεως ακυρώσεως και της πράξεως ορισμού δικασίμου, κοινοποιούνται, με επιμέλεια του αιτούντος, σε εκείνον που έχει δικαίωμα να παρέμβει στην ακυρωτική δίκη. Ο τελευταίος δικαιούται να υποβάλει ενώπιον της Επιτροπής υπόμνημα και πριν ακόμη ασκήσει παρέμβαση. Το υπόμνημα υπόκειται στα τέλη της αίτησης αναστολής. … 6. Η αίτηση αναστολής εκτέλεσης γίνεται δεκτή, όταν κρίνεται ότι η άμεση εκτέλεση της προσβαλλόμενης πράξης θα προκαλέσει στον αιτούντα βλάβη ανεπανόρθωτη ή δυσχερώς επανορθώσιμη σε περίπτωση ευδοκίμησης της αίτησης ακυρώσεως. Η αίτηση όμως μπορεί να απορριφθεί, αν κατά τη στάθμιση της βλάβης του αιτούντος, των συμφερόντων τρίτων και του δημόσιου συμφέροντος κρίνεται ότι οι αρνητικές συνέπειες από την αποδοχή θα είναι σοβαρότερες από την ωφέλεια του αιτούντος. 7 … [Η] αίτηση αναστολής μπορεί να απορριφθεί ακόμη και σε περίπτωση ανεπανόρθωτης ή δυσχερώς επανορθώσιμης βλάβης, αν η Επιτροπή [Αναστολών] εκτιμά ότι η αίτηση ακυρώσεως είναι προδήλως απαράδεκτη ή προδήλως αβάσιμη».
5. Επειδή, ο δικηγόρος *, ατομικά και ως νόμιμος εκπρόσωπος, κατά τα αναγραφόμενα στο δικόγραφο, 1) του συνασπισμού πολιτικών κομμάτων και κινήσεων με την επωνυμία *, 2) της ένωσης προσώπων με την επωνυμία *και 3) της ένωσης προσώπων με την επωνυμία *, με το από 13.7.2018 υπόμνημά του, το οποίο απευθύνεται στην Επιτροπή Αναστολών, στρέφεται κατά των προσβαλλόμενων πράξεων. Σύμφωνα, όμως, με το άρθρο 49 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 παρέμβαση ασκείται, κατ’ αρχήν, μόνο υπέρ του κύρους της προσβαλλόμενης πράξης. Επομένως, εφόσον ο ανωτέρω δικηγόρος δεν επικαλείται δικαίωμα παρέμβασης στην ακυρωτική δίκη υπέρ του κύρους των προσβαλλόμενων πράξεων, ώστε κατά το άρθρο 52 παρ. 4 του π.δ. 18/1989 να νομιμοποιείται εξ αυτού του λόγου στην κατάθεση υπομνήματος στην Επιτροπή Αναστολών, αλλά ζητεί την αποδοχή της κρινόμενης αίτησης, το προαναφερθέν υπόμνημα δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη (ΕΑ 528/2013). Περαιτέρω, δεν μπορεί, για τον αυτό λόγο, να ληφθεί υπόψη το, κατατεθέν άλλωστε μετά τη συζήτηση ενώπιον της Επιτροπής Αναστολών, υπόμνημα της *.
6. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση, όπως αναπτύχθηκε γραπτώς με το από 11.7.2018 υπόμνημα και προφορικά ενώπιον της Επιτροπής, οι αιτούντες προβάλλουν ότι η προσωρινή εφαρμογή του άρθρου 8 παρ. 5 της συμφωνίας θα έχει ως άμεση συνέπεια την αναθεώρηση των σχολικών εγχειριδίων προς την κατεύθυνση της παραποίησης της ελληνικής ιστορίας. Η βλάβη όμως αυτή παρίσταται μελλοντική και αβέβαιη, προεχόντως διότι από την ανωτέρω διάταξη δεν προκύπτει ότι επίκειται οπωσδήποτε η αναθεώρηση των σχολικών εγχειριδίων, πολύ περισσότερο δε, προς ποιά κατεύθυνση θα κινηθεί αυτή, εφόσον κριθεί αναγκαία από τη Διεπιστημονική Επιτροπή που θα συγκροτηθεί δυνάμει του εν λόγω άρθρου. Εξάλλου, η νομιμότητα των πράξεων κατάρτισης του σχολικού προγράμματος είναι δυνατόν να αμφισβητηθεί ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας σε μεταγενέστερο στάδιο (πρβλ. ΣτΕ 660/2018 Ολ.). Όσον αφορά το άρθρο 2 παρ. 4 της συμφωνίας, οι αιτούντες προβάλλουν ότι ήδη από τη γνωστοποίηση προς το ΝΑΤΟ και την Ευρωπαϊκή Ένωση του ότι η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει την ένταξη της πΓΔΜ στους οργανισμούς αυτούς, θα δημιουργηθεί μια κατάσταση, η οποία θα φέρει το ελληνικό κοινοβούλιο προ τετελεσμένου γεγονότος, όταν κληθεί να κυρώσει τις οικείες πράξεις ένταξης, διότι θα ελλοχεύει ο κίνδυνος της διεθνούς ευθύνης της χώρας, αν δεν το πράξει. Το ίδιο ισχυρίζονται ότι ισχύει και για την ένταξη της πΓΔΜ σε άλλους τριάντα (33) διεθνείς οργανισμούς. Όμως, ανεξαρτήτως του εννόμου συμφέροντος των αιτούντων προς προβολή της βλάβης αυτής ως λόγου χορήγησης της αναστολής (πρβλ. ΕΑ 283/2000, 311/1999), από το ανωτέρω άρθρο 2 παρ. 4 δεν προκύπτει ότι οι εν λόγω διαδικασίες θα έχουν ολοκληρωθεί, πριν από τη θέση της συμφωνίας σε ισχύ κατά τους όρους του άρθρου 20 παρ. 3 ούτε ότι θα έχουν δημιουργηθεί μη αντιστρεπτές νομικές καταστάσεις. Εξάλλου, σε περίπτωση που η συμφωνία δεν τεθεί σε ισχύ, προβλέπεται στο άρθρο 20 παρ. 4 εδ. β΄ ότι αυτή στο σύνολό της και ως προς τις διατάξεις της ξεχωριστά δεν θα δεσμεύει οποιοδήποτε από τα μέρη με οποιονδήποτε τρόπο. Τέλος, οι αιτούντες ισχυρίζονται ότι είναι άμεσος ο κίνδυνος απώλειας της ονομασίας «Μακεδονικός» για τα ελληνικά προϊόντα, οι δε οικονομικές συνέπειες στα προερχόμενα από τη Μακεδονία ελληνικά προϊόντα θα είναι δυσθεώρητες και είναι βέβαιο ότι θα υπάρξουν αμφισβητήσεις ελληνικών σημάτων και επωνυμιών προϊόντων και επιχειρήσεων. Ο ισχυρισμός αυτός, αναφερόμενος, μάλιστα, σε ενδεχόμενες, μελλοντικές και αβέβαιες καταστάσεις, που άλλωστε δεν προκαλούνται ευθέως από το κείμενο της συμφωνίας, είναι, εν πάση περιπτώσει, απορριπτέος -πέραν της αοριστίας του- ως προβαλλόμενος εκ συμφέροντος τρίτου, δεδομένου ότι οι αιτούντες ούτε προβάλλουν ούτε προκύπτει ότι έχουν ορισμένο νομικό δεσμό με συγκεκριμένο προϊόν, σήμα ή επιχείρηση που πλήττεται άμεσα από την εφαρμογή των όρων της συμφωνίας (πρβλ. ΕΑ 1147/2006, 384/2004, 74/2001).
7. Επειδή, συνεπώς, και ανεξαρτήτως αν οι προσβαλλόμενες πράξεις συνιστούν εκτελεστές πράξεις της διοίκησης υπαγόμενες στην ακυρωτική δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 95 παρ. 1 εδ. α΄ του Συντάγματος και 45 παρ. 1 και 5 του π.δ. 18/1989, είτε με την εκδοχή ότι δεν συνιστούν μονομερείς εκτελεστές διοικητικές πράξεις είτε με την εκδοχή ότι συνιστούν κυβερνητικές πράξεις [πρβλ. ΣτΕ 1209/2014, 22/2007 Ολ., 3669/2006 Ολ., 2637/2006, 1393-5/2004, 4156/2000, 3235/1967 Ολ., 878/1934 Ολ., 796/1931 Ολ., CE Sect. 1.6.1951, Société des étains et wolfram du Tonkin,, CE Ass. 23.11.1984, Association «Les Verts»], με συνέπεια να τίθεται ζήτημα απαραδέκτου της αίτησης ακυρώσεως, η κρινόμενη αίτηση είναι, εν πάση περιπτώσει, απορριπτέα, κατά τα εκτεθέντα στις προηγούμενες σκέψεις.
Απορρίπτει την αίτηση.
